Kosovo – Chronik einer gelungenen Abschreckung

I. Zur Logik von Aufsichtsmächten

Einem aufmerksamen Zeitgenossen, der den Zerfall Jugoslawiens und die Begründungen verfolgt hat, die seine einzelnen Etappen begleiteten, und der womöglich auch noch über ein gewisses dialektisches Grundverständnis verfügt, mag sich die ganze Angelegenheit vielleicht so darstellen:

• Titos Jugoslawien mußte einfach zerfallen, weil der kommunistische Vielvölkerstaat ein einziges Unrecht gegen die vielen Völker war und deren angeborenen Freiheitsdrang dann doch nicht auf Dauer unterdrücken konnte. Die wahre völkische Natur der entrechteten Slowenen, Kroaten und Bosnier wußte sich in mehreren, unterschiedlich ausgiebigen Staatsgründungskriegen – zuerst gegen die Belgrader Zentralmacht, dann hauptsächlich gegen den gleichfalls zur Serben-Heimat umdefinierten Überrest des einstigen Jugo-Staates sowie die dorthin strebenden serbischen Volksteile, in jedem Fall um einen möglichst großen territorialen und völkischen Besitzstand – ihr Recht zu verschaffen. Das wäre gewissermaßen die These.
• Die Antithese dazu wäre dann Bosnien. Dieses dritte Abspaltungsprodukt durfte und darf nicht zerfallen – genausowenig wie das neugeschaffene Kroatien in eine serbische Krajina und einen rein kroatischen Rest –, weil die auf dem Territorium der einstigen innerjugoslawischen Teilrepublik errichtete multi-ethnische Staatskonstruktion ein schlechterdings nicht zurückweisbares Angebot an und ein sittlicher Imperativ für die ethnisch sortierten, getrennt zusammengebündelten und erst dann wieder zur Durchmischung aufgeforderten Serben, Kroaten und Bosnier ist. Die demokratische Staatsbürgernatur verträgt nämlich keinen übertriebenen Nationalismus: Das ist die Lehre aus dem Scheitern aller Bemühungen jeder der drei Volksgruppen, sich der beiden anderen zu bemächtigen oder zu entledigen, um den jeweils eigenen Staatswillen bis zum bitteren Ende zu verwirklichen.
• Was den Kosovo schließlich betrifft: Der kann nicht – wie bisher – als integrierter Mehrvölker-Bestandteil bei Serbien bleiben. Er darf aber auch nicht davon abfallen und zu einem weiteren souveränen Kleinstaat werden, geschweige denn das existierende albanische Staatsgebilde vergrößern. Für die albanische Ethnie im Kosovo ist das Zusammenleben im Belgrader Staatswesen einerseits ein grausames Unrecht, das freiheitsliebende Albaner sich wirklich nicht gefallen lassen können. Andererseits müssen aber auch diese Helden der völkischen Freiheit einsehen, daß sie sich ihre Freiheit nicht einfach so nehmen dürfen. Anscheinend handelt es sich hier um so eine Art Synthese der völker- und menschenrechtlichen Neugestaltung des ehemaligen Tito-Staates…

Doch die schönste logische Ordnung ist verkehrt, wenn sie dem Gang der Ereignisse bloß entnimmt, daß „es“ nicht ohne Grund immer so gekommen ist, wie „es“ kam. Besser ist es da, man kümmert sich um die Logik der Subjekte, die für den Lauf der Geschichte verantwortlich sind. Dann weiß man auch die Widersprüche einzuordnen, die zwischen ihren Werken bestehen.

*

Was die ursprünglichen Aktivisten des jugoslawischen Zerfallsprozesses betrifft, so waren das mit Sicherheit keine Dialektiker – ebensowenig wie ihre aus kommunistischer Unterdrückung aufgescheuchte Gefolgschaft. Die Südslawen haben in ihrer Mehrzahl erst einmal gar nicht gemerkt, daß ihnen ihre völkische Freiheit abging. Daß auch für sie nichts lebenswichtiger ist als die tiefe Bestimmung, Serbe, Kroate oder Bosnier zu sein: das mußte den meisten erst durch ein paar blutige Schlächtereien, die sich an diesem Kriterium orientierten, wieder so richtig beigebracht werden. Urheber dieses Volksbildungsprogrammes waren und sind Politiker, die sich dazu berufen fühlen, aus dem Ende des Tito-Sozialismus den Beginn einer Karriere als Volksführer und Staatsgründer zu machen. Und die haben nie zwischen legitimem völkischen Freiheitsdrang und übertriebenem Nationalismus unterschieden, sondern von Anfang an konsequent, alternativlos und völlig undialektisch nur zwei Werte im Kopf gehabt: Ihr Recht auf staatliche Macht – und das Unrecht derer, die sie daran hindern, machtvolle völkische Staaten zu schaffen. Dafür haben sie ihre Völker aufgehetzt; die Völker haben getan, was Völkern zukommt, nämlich sich gegeneinander aufhetzen lassen. Die nötigen Waffen, um aus der Hetze einen Kampf um staatliche Besitzstände zu machen, haben sich gefunden.

Und prompt sind die völkischen Kriegsherren auf das denkbar größte Interesse gestoßen.

*

Denn wenn politische Gewaltaktionen in Gang kommen, sogar Kriege in Aussicht stehen, die die politische Landkarte verändern, dann sehen gewisse Mächte sich sofort herausgefordert, Nutzen und Schaden zu kalkulieren und ihre Mittel darauf zu verwenden, daß das Geschehen in die richtigen Bahnen kommt. Um welche Mächte es sich dabei im Fall Jugoslawiens handelt, ist bekannt. Sie haben sich in diversen Kollektiven zusammengetan und sich zum gemeinschaftlichen Oberaufseher und Oberschiedsrichter über die Kriegsparteien und deren Ziele, Erfolge und Niederlagen ernannt. Deutsche und Amerikaner, dann auch die anderen EU-Mächte, die in diesem Sinne an der politischen Gewalt und deren Verschiebungen in aller Welt – und in Europa schon gleich – höchst interessiert und beteiligt sind, haben als erstes über die zersetzenden Machenschaften der Erben des Tito-Staates den heiligen Grundsatz des Selbstbestimmungsrechtes der Völker ausgerufen, also den diversen südslawischen Separatismen und Sub-Nationalismen ihren allerhöchsten Segen erteilt. Damit war der Anspruch klargestellt, daß es keineswegs Sache der Völker selbst ist, über dieses Recht zu verfügen und seine Reichweite zu definieren, sondern die der selbsternannten Aufsichtsmächte. Und die praktischen Klarstellungen folgten dann nach: Sie waren es, die dem kriegerischen Staatsgründungswillen der post-jugoslawischen Potentaten und Volksführer seine Rechte zugewiesen und seine Schranken diktiert haben. Damit haben sie – fallweise und je nach ihrem Interesse – die Grenzen gezogen zwischen einem nur allzu gerechtfertigten völkischen Freiheitsdrang auf der einen und einem nicht zu billigenden, irgendwie extremen Nationalismus auf der anderen Seite. Auf diese Weise sind die Produkte zustandegekommen, die sich aktuell um Rest-Jugoslawien gruppieren.

*

Diesem Gemeinschaftswerk der Aufsichtsmächte ist natürlich anzumerken, daß bei ihm politische Konkurrenten zusammenwirken. In wechselnden Konstellationen fördern und durchkreuzen sie die Vermittlungen, Drohungen und reglementierenden Eingriffe, die eine oder mehrere der sechs Nationen in die Wege leiten, wenn sie nach Lösungen für den Balkan suchen. Dabei geht es fünf NATO-Partnern gemeinsam darum, den eigentlich bloß störenden, aber nicht zu ignorierenden Sechsten, Jelzins Rußland, formell in die Regelungsfragen einzubeziehen, um ihn praktisch aus den Entscheidungen über Kriege und anschließende Friedensordnungen auszugrenzen; darüber, wie die Ausgrenzung zu vollziehen sei, können die Verbündeten dann wieder streiten. Denn auch da, wo der Konsens absolut unstrittig ist, machen die USA einen gewissen Führungsanspruch geltend, den sie aus der in jeder Hinsicht unbezweifelbaren Überlegenheit ihrer Macht im Bündnis ableiten. Als bloße Vasallen ihrer Vormacht begreifen sich die europäischen Staaten jedoch keineswegs. Sie bestehen schon auch auf dem Recht, das Partnern zusteht, und fordern ihrerseits von ihrer Vormacht mehr Einsatzbereitschaft für die Projekte, die sie definieren. Was letzteres betrifft, haben sie dabei auch noch ihre Konkurrenz um innereuropäische Hegemonie bzw. um ihre Position in der Hierarchie der EU-Mächte auszutragen. Das alles macht die Balkan-Politik der Kontaktgruppe dann schon ein wenig kompliziert. Doch gerade mit allen Winkelzügen ihrer Konkurrenz bringen die Beteiligten den Eingriffswillen voran, über den sie allesamt verfügen. Kompromißlos gegen Widerstände vor Ort vorzugehen und die erforderlichen Erpressungsmittel einzusetzen, sind sich die Partner der Kontaktgruppe wegen der imperialistischen Kompetenz, die sie sich herausnehmen, einfach schuldig.

Im folgenden die Ereignisse auf den verschiedenen Ebenen, in denen das westliche Aufsichtsrecht über den Balkan im Kosovo seinen Fortschritt genommen hat.

II. Ein Beschluß der NATO und seine „politischen, rechtlichen und militärischen Konsequenzen“

1. Die westlichen Militärmächte erklären sich ihrem Feind. Milosevic wird davon in Kenntnis gesetzt, daß das von ihnen wahrgenommene politische Ordnungsrecht auf dem Balkan nicht nur über Mittel verfügt, es gewaltsam durchzusetzen. Die Mächte der NATO sind auch entschlossen, sich über einen ihrem Interesse entgegenstehenden Willen hinwegzusetzen, und gewillt, den dafür erforderlichen militärischen Einsatz zu leisten. Das verstehen sie als konstruktive Kritik ihres Fehlers, dem in Belgrad ansässigen Staatswillen nicht schon zu Beginn ihres Eingreifens auf dem Balkan allen Respekt aufgekündigt zu haben.

Ende Mai fassen die Außenminister des NATO-Rates einen Beschluß, der den Stand der Einmischung in den Kosovo-Konflikt dokumentiert und das weitere Vorgehen ankündigt.^[1]

„Die NATO zeigt sich entschlossen, Belgrad durch eine sichtbare Verstärkung ihrer militärischen Aktivitäten in der Region zu einer friedlichen Regelung des Konflikts zu bewegen und gleichzeitig für Sicherheit und Stabilität in den Nachbarstaaten (allen voran Mazedonien und Albanien) zu sorgen. Die von den Kosovo-Albanern geforderte Unabhängigkeit oder gar den Anschluß an Albanien lehnen die Minister ab; aus Sicht der NATO kann eine politische Lösung des Konflikts, sprich die Verleihung größtmöglicher Autonomie unter Wahrung demokratischer Rechte für die Provinz, nur im Rahmen des vor kurzem auf amerikanische Vermittlung hin eingeleiteten Dialogs zwischen dem Führer der Kosovo-Albaner, Rugova, und dem jugoslawischen Präsidenten Milosevic erzielt werden. Letztere wurden erneut dazu aufgerufen, der Vermittlermission des früheren spanischen Ministerpräsidenten González sowie der Langzeitmission der OSZE im Kosovo endlich zuzustimmen… schließt die NATO nicht mehr aus, bei einer Eskalation der Lage in Kosovo und einem daraus resultierenden möglichen Übergreifen des Konflikts auf Nachbarstaaten direkt militärisch einzugreifen – eine in dieser Deutlichkeit bisher noch nie geäußerte Option. Der Militärausschuß der Allianz wurde damit beauftragt, die entsprechenden politischen, rechtlichen und militärischen Konsequenzen zu studieren. Der NATO-Generalsekretär Solana anwortete auf die Frage über Umfang und Zielsetzung einer derartigen Intervention, es werde keine Möglichkeit ausgeschlossen. Auf die Bedingungen für eine solche Intervention angesprochen, meinte er, eine Wiederholung der Situation von 1991/92 auf dem Balkan werde man nicht dulden.“ (NZZ 29.5.98)

An diesem Beschluß ist bemerkenswert:

a) Der Zwang zur „friedlichen Regelung“

Im Konflikt zwischen staatlichen und völkisch-separatistischen Interessen, den die NATO auf jugoslawischem Boden vorfindet und auf den sie sich auch hier bezieht, erteilt sie gewohnheitsmäßig den völkischen den Zuschlag. Auf diese Gewohnheit stützt sich eine neue Ethnie im Kosovo und fühlt sich mächtig genug, der Staatsgewalt, der sie zugehört, den zivilen Gehorsam aufzukündigen und sie in erste militärische Auseinandersetzungen zu verwickeln. Den Fortgang dieser Schädigung Jugoslawiens will die NATO gewährleistet sehen. Es geht darum, Belgrad zu einer friedlichen Regelung zu bewegen, also darum, daß Jugoslawien den separatistischen Interessen der Kosovo-Albaner auch von sich aus ein Recht zuspricht und dies in einer rechtsförmig fixierten Form verbrieft: Dem, was die Separatisten wollen, hat es in Form der Verleihung größtmöglicher Autonomie praktisch nachzukommen. Der serbische Souveränitätsanspruch über den Kosovo soll gebrochen werden, einen bedingten Respekt der Aufsichtsmächte kann sich der serbische Machthaber erhalten, indem er Macht abgibt und den Kosovo aus dem Verfügungsbereich seiner Hoheit ausklammert. Diesen Anspruch kann sich die NATO erlauben aufgrund des schlagenden Arguments der überlegenen Gewalt, das ja nicht zum ersten Mal ihren umfassenden Zuständigkeitsanspruch und ihre Einmischung in die inneren Angelegenheiten Jugoslawiens begründet und substantiell untermauert. An die Stelle des völkerrechtlich immer noch gültigen Nichteinmischungsrechts setzt sie ihr Recht, die Region ihrer internationalen Aufsicht zu unterstellen. Sie kündigt eine sichtbare Verstärkung ihrer militärischen Aktivitäten an, damit man auch in Belgrad merkt, daß sie zur Durchsetzung ihres Rechts nötigenfalls auch direkt militärisch eingreifen will.

Der Zwang zur friedlichen Regelung gilt aber auch für die Kosovo-Albaner. Der ihnen konzedierte Rechtsstandpunkt, der Jugoslawien ein wenig zersetzt, ist das eine; die Pflicht, vom gewährten Recht allenfalls dosiert Gebrauch zu machen, das andere. Die Freiheit, in die man diesen Staatsgründungswillen entläßt, ist diesmal nämlich keinesfalls unteilbar: Die von den Kosovo-Albanern geforderte Unabhängigkeit oder gar den Anschluß an Albanien lehnen die Minister ab. Da für die Region lauter beschränkte, von den Aufsichtsmächten abhängige Souveräne vorgesehen sind, ist eine eigenmächtige Machterweiterung Albaniens auf Kosten Jugoslawiens nicht vorgesehen. Über die Zukunft des Kosovo sollen sich die nominierten Führer, Milosevic und Rugova, gemeinsam einigen. Die Methode, miteinander unversöhnliche Positionen zu versöhnen, nennt die NATO Dialog, den Zwang, der allein sein Stattfinden sichert, amerikanische Vermittlung. Das ist ihr Angebot. Sie will den Verhandlungsparteien nichts diktieren, ihnen aber auch nicht die Regelung ihrer gegensätzlichen Ansprüche überlassen – nur eine Lösung, unter der ihre Unterschrift steht, ist eine Konfliktlösung in ihrem Sinn. Schon jetzt geistern Vorschläge wie Dayton oder Protektorat herum, aber die NATO legt sich auf nichts fest. Imperialistische Kompetenz beweist sich nicht in der Erarbeitung von Modellen, sondern im wohldosierten Gebrauch einer höheren Gewalt, die zwischen Parteien, die einander unversöhnlich gegenüberstehen, einen Dialog in Gang zu bringen vermag. So verewigt man einen unhaltbaren Zustand, den man selbst mit hervorgerufen hat.

b) Die „Eskalation der Lage in Kosovo“

Dazu gehört, gleichzeitig die Sicherheit und Stabilität in den Nachbarstaaten zu gewährleisten, denn diese sind bedroht von einem möglichen Übergreifen des Konflikts. Die NATO befaßt sich weitsichtig und vorsorgend mit einer möglichen Instabilität, deren Möglichkeit sie mit ihrer ‚Balkan-Ordnung‘ für alle Staaten der Region überhaupt erst geschaffen hat. Die um den Kosovo gruppierten Staaten haben für die NATO eine nicht unwichtige Funktion: Sie sind Einkreisungsstaaten, die als solche Hilfsdienste für die Beschränkung und Isolierung Jugoslawiens verrichten, sich an der Überwachung des Sanktionsregimes – samt des darüber entstandenen Schmuggels – beteiligen und sich als Hinterland und Aufmarschgebiet der NATO zur Verfügung stellen sollen. Die beiden Staaten, die die NATO erwähnt – Mazedonien und Albanien – sind zugleich von dem ethnischen Konflikt unmittelbar materiell betroffen, den die NATO unbedingt auf den Kosovo beschränkt haben will, und zwar in ganz unterschiedlicher Weise. Ein Staat wie Mazedonien wäre ohne die strategischen Kalkulationen der NATO gar nicht zustandegekommen: Er hat eine Nordgrenze zum Kosovo und bildet einen Puffer zu Griechenland, dafür wird er gefördert, auf diese Funktion wird er festgelegt. Zugleich hat dieser Staat jedoch auch einen ansehnlichen Bevölkerungsanteil albanischer Herkunft, der der völkischen Sache, die sich im Kosovo gerade Recht zu verschaffen sucht, einiges abgewinnt und notorisch für Unruhen sorgt. Demselben Nationalismus, dem die NATO im Kosovo im Grundsatz Recht gibt, entzieht sie außerhalb dieser Region seine Berechtigung – und delegiert an Mazedonien die Verantwortung, die aufsässigen Albaner auf eigenem Staatsgebiet erfolgreich niederzuhalten. Dafür wird diesem Staat Unterstützung zugesichert, und die Rollenzuweisung durch die NATO festigt ein wenig den dortigen Staatsbestand. Albanien dagegen, das Mutterland aller ringsum verstreuten Skipetaren, muß sich sagen lassen, daß es weder die Albaner im Kosovo noch die unruhige Minderheit in Mazedonien als Teil seines Staatsvolkes anzusehen hat. Da es andererseits als Rückzugsgebiet und Nachschublager der Befreiungsarmee UCK besonderen Schutz verdient,^[2] hierfür auch diplomatisch und materiell unterstützt wird, bekommt die Feindschaft zwischen Regierung und Opposition, die sich bislang auf einen landesinternen Nord-Süd-Gegensatz und das Clan-Wesen verlegte, zum ersten Mal so etwas wie einen politischen Inhalt: Die Opposition kann unter Verweis auf den vorbildlichen Kampf der UCK der Regierung den Verrat nationaler Interessen vorwerfen, weil diese es an tätigem Engagement für die gerechte Sache des albanischen Volkes außerhalb der Landesgrenzen missen läßt – die Rollenzuweisung durch die NATO läßt sich eben auch als falsche Demut und Käuflichkeit der Regierung interpretieren. Mitte September gerät das Land darüber in einen halben Bürgerkrieg, der ein Eingreifen der Aufsichtsmächte notwendig macht und mit einer Auswechslung des Staatschefs – vorläufig – beendet wird.

c) „Langzeit-“ und andere „Vermittlermissionen“

Zusätzlich zur amerikanischen Vermittlung wird Milosevic erneut dazu aufgerufen, der Vermittlermission des früheren spanischen Ministerpräsidenten González und der Langzeitmission der OSZE im Kosovo endlich zuzustimmen. Das gehört mit zu den „Lehren“, die die NATO aus Bosnien für den Umgang mit Milosevic gezogen hat: Sie nimmt sich vor, geschlossen aufzutreten. An der amerikanischen Antriebs- und Führungskraft kann es keinen Zweifel geben. Eben deswegen will sich diesmal die EU weder intern verzetteln noch einen Moment lang an den künftigen Entwicklungen unbeteiligt sein – also amerikanische Entscheidungen als Alleingänge verbuchen und ihnen dann doch wieder den Gemeinschaftssegen erteilen müssen. Mit der OSZE – bekanntlich eine europäische Organisation unter Miteinschluß von USA und Rußland – will sie von Anfang an dabei sein. Wieviel europäisches Engagement die USA gebrauchen können oder wann es ihnen zuwenig ist, wird sich zeigen. Die Konkurrenz im Bündnis ist damit nicht storniert, aber im Vergleich zum Fall Bosnien, wo am Schluß amerikanische Eigenmacht entschied, insofern klarer strukturiert, als es nun ausschließlich um zweckdienliche und die eigene Bedeutung herausstreichende Beiträge zu den beiden Gemeinschaftsveranstaltungen Druck auf Milosevic und friedliche Regelung geht.

d) „Direkter militärischer Eingriff“

Für eine wirksame Drohung gegenüber dem Feind werden vom Militärausschuß der Allianz die Voraussetzungen geschaffen – er ist damit beauftragt, die entsprechenden politischen, rechtlichen und militärischen Konsequenzen zu studieren. Die NATO stellt klar, daß sie mit ihrer hoheitlichen Ordnungsbefugnis über den Konflikt im Kosovo nicht nur eine Machtfrage aufwirft, sondern sie auch praktisch zu entscheiden gewillt ist. Falls man sich in Belgrad der Zumutung widersetzt, sich in einer die eigenen Souveränitätsbelange elementar betreffenden Angelegenheit für einen weltpolitischen Aufsichtsfall zu erklären, schlägt die NATO militärisch zu. Und zwar so umfassend und gründlich, wie sie es für erforderlich hält – es werde keine Möglichkeit ausgeschlossen. Freilich ist der Militärschlag – wie immer – nur die ultima ratio der Politik. Die Schäden, die dem Machthaber in Belgrad angedroht werden, kann er durchaus noch vermeiden. Er muß nur einsehen, daß er keineswegs mehr der Herr seines ganzen Staatsgebietes ist; er muß nur akzeptieren, daß andere für die Hoheitsfragen im Kosovo zuständig sind. Das Programm der NATO umfaßt so zweierlei: Das Angebot, sich ihrer politischen Aufsicht freiwillig zu unterstellen, und die Vorbereitung darauf, die Aufsicht bei Bedarf gewaltsam zu erzwingen.

2. Während die NATO ihren Gewaltapparat für den erforderlichen Einsatz herrichtet, sorgt sie vor Ort dafür, daß die Konfliktparteien merken, daß sie gar nicht die wirklichen Herren ihres Konflikts sind. Da das ausgerechnet Parteien schwer zu vermitteln ist, die gerade um das Grundrecht einer jeweils eigenen Staatlichkeit Krieg führen, geht die politische Einmischung nahtlos in Kriegsdiplomatie über, mit einem eindeutigen Adressaten. Parallel zum Fortgang der Kriegsereignisse im Kosovo konkretisieren die NATO-Mächte in vielen „Vermittlungen“, wie sie sich dort die „Beilegung des Konflikts“ wünschen. Und halten für den Mann in Belgrad gleichfalls immer konkreter werdende Aussichten parat, wie sie bei weiterer Unnachgiebigkeit mit ihm umzugehen gedenken.

a) Das Verlangen nach „Verhandlungen zwischen den Konfliktparteien“

Nicht ganz einen Monat später, am 25.6., kritisiert die NATO die Kosovo-Albaner und fordert ihren Führer Rugova zum Gewaltverzicht auf. Die Kosovo-Albaner sind zwar auftragsgemäß verhandlungsbereit, gehen zu den Verhandlungen aber nicht hin. Milosevic findet sich zu den Verhandlungen mit Rugova – soeben zurückgekommen von einem Staatsbesuch in Washington und in Pristina als frischgebackener Staatsmann begeistert gefeiert – bereit, obwohl er damit eine erste Anerkennung seiner eingeschränkten Souveränität dokumentiert. Für die Kosovo-Albaner, von den großmächtigen Vermittlern mit dem Ehrentitel Unterdrückte versehen, steht aber fest, daß es für sie nichts zu verhandeln gibt. Unter Verweis auf die mangelnde Verhandlungsbereitschaft Serbiens – die sie gar nicht erst erkundet haben – sowie auf die unerträgliche serbische Präsenz im Kosovo überhaupt bleiben sie dem Verhandlungstisch fern. Ihr intransigentes Beharren auf ihrem Rechtsanspruch übersetzen die NATO-Mächte in das an sie gerichtete politische Gebot, den Druck auf Milosevic zu erhöhen. Das tut die NATO dann die nächsten Wochen und Monate hindurch, damit der Dialog endlich stattfinden kann.

Während dessen bemühen sich die Kosovo-Albaner, ihre Verhandlungsposition aktiv und in materieller Hinsicht zu verbessern, nämlich mit militärischen Erfolgen gegen die Zentralgewalt. Ein explizites Gewaltverbot hat man ihnen gegenüber ja nicht erlassen. Terroristen sind sie eben bloß für Serbien, und mit ihrer Zurückweisung des serbischen Rechts auf anti-terroristische Polizeiaktionen haben die NATO-Mächte hinlänglich ihr Wohlwollen gegenüber dem Rechtsgrund ihres Befreiungskampfs zum Ausdruck gebracht. Die UCK tritt erstmals offen auf, gewährt Einblicke in ihren wachsenden Ausbildungs- und Ausrüstungsstand und riskiert – in der Kalkulation, auf einen gehemmten Feind zu treffen – den Übergang von der Nadelstich-Taktik zu Gebietseroberungen. Damit wie mit dem Mobilisierungs- und Bewaffnungsaufruf an das Volk der Kosovo-Albaner macht sie deutlich, worum es ihr geht: Gegen die Zentralgewalt will sie die Unabhängigkeit des Kosovo mit Krieg erkämpfen, das ist ihre Kalkulation mit der Macht der NATO, die sich ja – dem Prinzip nach zumindest – hinter ihren Rechtstitel gestellt hat.

Damit stellt sie die serbische Seite vor eine schwierige Alternative: Nachgeben oder Niedermachen? So ginge eine serbische Teilnahme am Verhandlungswesen damit einher, im Krieg auf dem eigenen Hoheitsgebiet nachzugeben. Damit würde Milosevic zwar der westlichen Einmischung den aktuellen Rechtsgrund entziehen, allerdings um den Preis, mit einem Kriegsgeschehen niederer Intensität eine stets weitergedeihende Erosion der eigenen Souveränität hinzunehmen. Zöge Serbien die Separatisten aber aus dem Verkehr – daß es dies vermag, ist angesichts des militärischen Kräfteverhältnisses vor Ort keine Frage – behauptete es sich zwar in seiner Souveränität. Was diese dann allerdings zählt und wert ist, ist angesichts der überlegenen Militärgewalt, die sich für diesen Fall bereits auf ihren Einsatz vorbereitet, keine Frage. So oder so hat also auch Serbien beim Einsatz seiner Gewaltmittel mit der Macht der NATO zu kalkulieren, und hat dabei weder so noch anders etwas zu gewinnen, weil weder die eine noch die andere Kalkulation einen Rechtstitel begründet, auf den man sich in Belgrad gegenüber den Aufsichtsmächten erfolgreich berufen könnte: Jeder eigenmächtige Schritt, den die Serben im Kosovo unternehmen, hat seine Wirkung im Urteil der Aufsichtsmächte und ist hinsichtlich der Reaktionen zu würdigen, die von diesen zu erwarten sind.

Und die Reaktion der NATO ist unzweideutig. Fast kein Tag vergeht, an dem nicht der eine oder andere NATO-Staat die militärische Drohung wiederholt und in ultimativer Form sofortige Nachgiebigkeit Serbiens verlangt. Die Mitglieder des Militärbündnisses lassen keine Zweifel an ihrer Entschlossenheit, Milosevic mit Waffengewalt zur Abkehr von seinem Rechtsstandpunkt zu zwingen, und sie geben ihm in allen Einzelheiten der von ihnen bedachten Optionen den Preis bekannt, den er im Falle seiner weiteren Unnachgiebigkeit zu entrichten hat:

„Flugverbotszone im Kosovo für die serbische Luftwaffe, gezielte Angriffe auf die serbische Luftverteidigung, Stationierungsverbot für schwere Waffen, um eine Pufferzone zwischen Serbien und dem Kosovo zu schaffen, Überwachung Jugoslawiens aus der Luft, Luftwaffeneinsätze gegen ausgesuchte Ziele im gesamten Staatsgebiet Jugoslawiens für den Fall, daß Belgrad bestimmte Auflagen nicht erfüllt, Einsatz von Bodentruppen als letzte Möglichkeit.“ (FAZ 12.6.98)

Die Auskunft, wozu die NATO-Mächte sich alles entschlossen haben, um im Bedarfsfall den beschränkten Konflikt auf das gesamte jugoslawische Staatsgebiet auszuweiten, stellt Milosevic den Schaden vor Augen, den er einerseits zu gewärtigen hat, andererseits aber durchaus noch vermeiden kann – wenn er beispielsweise den Schaden hinnimmt, den die UCK ihm im Kosovo gerade bereitet. Das ist die Diplomatie, die sie ihm als Ersatz für den Krieg anbieten. Im Juni gibt sich Serbien von dieser Kriegsdiplomatie der NATO beeindruckt. Die Kalkulation der UCK, auf einen gehemmten Feind zu treffen, geht auf, der Befreiungsarmee gelingen spektakuläre militärische Erfolge.^[3]

b) Die Anmahnung von „Gewaltverzicht“

Die Aufforderung der NATO, zu einer friedlichen Regelung zu kommen, ist keine idealistische Phrase. Was den serbischen Souverän betrifft, so mutet ihm das Programm die Anerkennung seiner erklärten Feinde zu. Internationale Aufsicht soll gewährleisten, daß sie zustandekommt und von Dauer ist; und davon, daß allein Gewalt Milosevic zur Zustimmung zu diesem Programm veranlassen könnte, geht die NATO aus. Zugleich sieht man sich in den Zentralen der Aufsichtsmächte dazu veranlaßt, neben dem Machthaber in Belgrad, dem man das Recht bestreitet, seine inneren Ordnungsangelegenheiten mit gewaltsamen Mitteln zu bereinigen, auch die UCK daran zu erinnern, daß dem Einsatz ihrer Kriegsmittel Grenzen gezogen sind. Mit dem Erfolg der militanten Separatisten wächst nämlich auch deren Überzeugung, im Kampf um das heilige Recht auf Unabhängigkeit, dem ihr blutiger Einsatz gilt, Zug um Zug Fortschritte zu machen. So sehr man in der NATO die praktische Zersetzung der jugoslawischen Staatsmacht im Kosovo einerseits befürwortet, so wenig will man andererseits damit gleich den Rechtsstandpunkt sanktioniert und schrankenlos freigesetzt haben, den sie durchfechten. An die UCK ergeht daher die Mahnung, sie solle sich vor übertriebener Gewalt hüten. Damit sind nicht die serbischen Toten gemeint, sondern die politische Perspektive, die die UCK-Kämpfer ihnen entnehmen und an deren Ende sie ein unabhängiger Kosovo anlacht. Dieses Glücksversprechen für jeden anständigen Nationalisten stiftet eine entsprechend große Aufbruchsstimmung in der Region: Es machen sich Flügel im Lager der Kosovo-Albaner bemerkbar, die gleich den totalen Krieg wollen und die entscheidende Konfrontation ankündigen, deswegen den friedlichen Kurs des offiziellen Verhandlungspartners Rugova vehement angreifen, von Verrat sprechen – eine Exilregierung erklärt Rugova für gescheitert und ruft zur Bildung von Selbstverteidigungszentren auf – und schließlich sogar der NATO die Mahnung zukommen lassen, sie solle auf diese Figur nicht bauen. Die NATO sieht sich damit konfrontiert, daß ihr Instrument doch tatsächlich seine eigene Logik hat. Das wird dann auch noch in der Spaltung der Kosovo-Albaner manifest.^[4]

Dagegen besteht die NATO darauf, daß sie das einzige Subjekt ist, das auf jugoslawischem Boden politische Rechte gewährt und daher auch hinsichtlich ihrer Reichweite definiert: Die im Prinzip den Kosovo-Separatisten erteilte Berechtigung versteht die NATO als Pflicht zur Mäßigung. An Rugova ergeht demgemäß die Aufforderung, sich seines Auftrags würdig zu erweisen und die Kontrolle über seinen Laden zu behalten bzw. wiederherzustellen. Den Rückhalt, den er dafür international genießt, bekräftigt ein weiterer Empfang, diesmal in Bonn und Brüssel. Der Besuch verläuft allerdings nicht störungsfrei, weil Rugova keinen Zweifel an seiner Überzeugung läßt: Selbstverständlich ist auch er für Unabhängigkeit. Seine Paten machen ihm jedoch klar, welche Realpolitik sie für seinen Sprengel vorgesehen haben – was also auch sein Anliegen zu sein hat, will er weiterhin von ihnen als Führer des Kosovo angesprochen werden; widerwillig hält er sich im folgenden daran.^[5] Der amerikanische Unterhändler Holbrooke befaßt sich mit der UCK direkt, indem er sich mit zwei ihrer Repräsentanten ungeplant und informell von einem Fotografen überraschen läßt: Damit wertet er die Befreiungsarmee einerseits auf und weist ihr den Status einer anerkannten Kampfpartei zu, die endgültig aus den Niederungen des Terrorismus herausgewachsen ist. Andererseits will er sie im selben Zug damit auch ein- und den Interessen der Aufsichtsmächte untergeordnet haben. Er betont: Der Kosovo ist nicht Bosnien, und wiederholt die Formel von der territorialen Integrität Jugoslawiens – nicht um Milosevic ins Recht zu setzen, sondern um die UCK zu bremsen. Er empfiehlt der UCK Gewaltverzicht und rät ihr dringend, sich an den Gesprächen zu beteiligen.

Weil die NATO ausdrücklich zu verstehen gibt, daß sie sich nicht als Vollzugsgewalt albanischer Staatsgründer begreift – ein Vertreter des Pentagon greift eigens auf eine Ausdrucksweise zurück, die noch dem letzten völkischen Trottel dort verständlich macht, worum es geht und worum nicht: Sie müssen wissen, daß die Kavallerie nicht kommt. Wir unterstützen die Unabhängigkeit Kosovos nicht –, registriert die Öffentlichkeit reihenweise widersprüchliche Signale. Sie hat sich ganz darauf festgelegt, daß – weil es gegen das unbeugsame Serbien geht – die Cruise Missiles schon kommen werden. Und da hört sie plötzlich, daß man sich in Kreisen der NATO eine militärische Verwicklung in den Konflikt kaum vorstellen könne, wegen Unübersichtlichkeit, unklarem Kampfauftrag, Gefährdung der Bodentruppen usw. Auch ein Protektorat würde immensen Aufwand erfordern, wovor man zurückscheut. Dabei überhören die Kommentatoren der Öffentlichkeit erstens, daß diese zurückhaltenden Töne nur das Mißverständnis betreffen, die NATO würde gegen Serbien für einen unabhängigen Kosovo in den Krieg ziehen. Und sie übersehen zweitens den jetzt schon erreichten Stand im Ordnungsfall Kosovo. Die Friedenslösung, die die NATO vorsieht, ist identisch mit dem Regime, zu dem sie sich zur Wahrnehmung ihrer politischen Hoheit über diese Region entschließt. Die NATO-Mächte planen bereits, wie sie diese Region in Jugoslawien unter ihre Kontrolle bringen. Sie kalkulieren schon den Aufwand und erwägen die Schwierigkeiten, die die Inthronisation eines eigenen Statthalters vor Ort ihnen bescheren würde. Deswegen kommen in in ihren diesbezüglichen Kalkulationen weder die Rechte vor, die Milosevic bei der Wahrnehmung der serbischen Hoheit über den Kosovo beansprucht, noch diejenigen, die die Albaner gerade für ihre staatliche Unabhängigkeit durchfechten: Ein Protektorat findet die NATO gegenwärtig zu aufwendig – nur deswegen streicht sie es aus der Liste ihrer realistischen Optionen.

c) Die Gewaltdrohung der NATO konkretisiert sich

Wie weit Serben und Kosovo-Albaner in Sachen Gewaltverzicht, also in ihrer Bereitschaft, sich auswärtiger Aufsicht zu unterstellen, sind, erkunden die Aufsichtsmächte in Pristina und in Belgrad. In ihren Hauptstädten und schließlich im NATO-Hauptquartier in Brüssel einigen sie sich zeitgleich auf das von ihnen für erforderlich gehaltene Maß ihres Einsatzes von Gewalt:

Die USA auf der einen Seite, die EU in wechselnden Konstellationen auf der anderen führen Vermittlungsmissionen durch. Koordiniert, miteinander abgesprochen sind diese nicht, eher stehen sie in Konkurrenz zueinander. Daß der US-Diplomat Holbrooke stets auf die entgegenkommenderen Gesprächspartner trifft, läßt die EU-Staaten nicht ruhen.^[6] Der Politische Direktor im deutschen Außenministerium, Ischinger, lädt Rugova ein, noch bevor er nach Washington fährt, und begibt sich selbst nach Pristina; eine EU-Troika wird in Belgrad vorstellig; Kinkel und sein französischer Kollege Védrine bilden eine gemeinsame Mission, usw. Der Auftrag, auf den sich die Vermittler verpflichten, ist eindeutig: Sie erkunden den Willen der Maßgeblichen vor Ort, prüfen ihre Entschlossenheit zu einer weiteren kämpferischen Durchsetzung ihrer Rechtsstandpunkte – und machen ihnen dann klar, welchen übergeordneten Maßgeblichkeiten ihre ganzen Berechnungen unterworfen sind. Diese selbst sind – bei aller Konkurrenz der Vermittler und ihrer Lösungsvorschläge – unstrittig. Der Verhandlungsprozeß, auf den die Emissäre der NATO-Mächte drängen, ist die Methode, mit der sie ihr Kontrollregime etablieren, sie wollen sich der Kämpfe bedienen, regelnd in sie eingreifen, um sich die widerstrebenden Interessen der Kämpfenden unterzuordnen.^[7] Welche Verhältnisse dieses Kontrollregime dann eingerichtet haben will, welche Regelung des staatlichen Zusammenlebens von Serbien und dem Kosovo unter ihrer Aufsicht zustandekommen soll – dazu äußern sich die Aufsichtsmächte nicht. Zwar haben die Vermittler allerhand Autonomiemodelle oder gar Ideen, wie ein Protektorat aufzubauen wäre, im Gepäck, auch die eine oder andere Gefälligkeit wird in Aussicht gestellt – der Präsident der OSZE, Geremek, bringt z.B. den Vorschlag ins Spiel, Beitrittsverhandlungen mit Jugoslawien aufzunehmen, sofern es für diese vorsichtige Annäherung an Europa entsprechende Vorleistungen erbringt ^[8] –, aber um mehr als Phantasien, Spielmaterial ihrer internen Konkurrenz und Nachweise der eigenen Kompetenz und des Willens, keinen Schritt der Neuordnung des Balkans zu verpassen, handelt es sich dabei nicht.

Dabei vergißt man jedoch nicht, von dem Hauptargument Gebrauch zu machen, mit dem man die Parteien zu Verhandlungsbereitschaft erpreßt. Der Stand der eigenen Kriegsbereitschaft, der internen Beschlußlage der NATO-Mächte, wird ebenso öffentlich gemacht wie die neuesten Vorschläge oder auch nur Vorstellungen, wie man sich die eigene Kriegsführung denken könne. Während Rugova Bill Clinton besucht, erklärt der deutsche Außenminister den Einsatz von NATO-Soldaten an der albanischen Grenze für sinnvoll und möglich – Dieser Einsatz könnte z.B. als Übung oder ‚Ausbildungshilfe‘ für die überforderten albanischen Grenzschützer definiert werden. Und während sich Ischinger in Pristina aufhält, will Tony Blair gleich 1000 Soldaten für einen solchen Einsatz bereitstellen. In Deutschland stellt eine arbeitsteilig zwischen dem Außenminister und dem Verteidigungsminister geführte Diskussion klar, daß diese Nation von alten Bedenken gegen ein militärisches Engagement auf diesem traditionsbeladenen Kriegsschauplatz gründlich befreit ist. Daß der Konflikt den Einsatz von Kriegsmitteln verlangt, und daß Deutschland dann selbstverständlich mit zu den kriegführenden Parteien zu gehören hat, ist hierzulande als politischer Konsens längst unterstellt, wenn sich die Sachverständigen wechselseitig der Unabdingbarkeit des militärischen Zuschlagens versichern: Kinkel meint, Sanktionen gegen Jugoslawien seien doch wirkungslos, da Milosevic sowieso mit dem Rücken zur Wand steht, plädiert also für eine tatkräftige Endlösung des Falls. Sein Kollege Rühe assistiert ihm mit einer Kritik am Scheinaktivismus der NATO:

„Die Außenminister hätten schon viel über symbolische Maßnahmen gesprochen. Dabei sei jedoch wertvolle Zeit vergangen für die Schaffung einer Option auf militärische Eingriffe, kritisierte Rühe. Er bekräftigte, daß sich die Bundeswehr an einem Einsatz beteiligen werde.“ (SZ 12.6.98)

Währenddessen kommt die Aufstellung der NATO voran. Ihr Planverfahren für die Entwicklung von Optionen ist mit der Aktivierung des Militärausschusses in Gang gesetzt worden. Der Militärausschuß hält sich an das NATO-interne Procedere, in dem der politische Wille der Partner und ihr militärischer Beitrag für die jeweiligen Optionen erkundet und zusammengeführt werden. Bei 14 mit gleichen Rechten, aber unterschiedlichen Interessen und Berechnungen ausgestatteten Nationen ist dies keine einfache Sache:^[9] Wenn zwischen zur Gewaltanwendung gleichermaßen berechtigten Subjekten über den vergemeinschafteten Einsatz ihrer Gewalt verhandelt wird und ein einstimmiges Ergebnis herauskommen soll, dann haben der Militärausschuß und die bündnisinterne Diplomatie viel zu tun. Das sorgt immer wieder für eine gewisse öffentliche Verwirrung, weil die maßgeblichen Nationen, je nachdem und sich widersprechend, entweder zur Eile drängen oder zur Vorsicht mahnen; zwischendurch geschieht es sogar, daß eine militärische Lösung in weite Ferne rückt; doch hat auch das nichts mit einer Spaltung des Bündnisses zu tun, sondern allein mit der abweichenden Position, mit der sich einer seiner Partner gerade aufbaut.^[10] Dieser ganze institutionalisierte Entscheidungsprozeß, der da seinen Gang geht, etappenweise in Demarchen kommentiert wird, die verschlüsselt, aber für jeden außenpolitischen Fachmann leicht decodierbar Zufriedenheit oder Unzufriedenheit mit diesen oder jenen Partnern ausdrücken, ihnen mehr oder minder dringliche Änderungswünsche vorlegen usw., zeigt die Methode, in der das Militärbündnis sich zu seinem Konsens durchkämpft. Dieser Prozeß der Entscheidungsfindung, den Rühe Mitte Juni mal wieder für zu schleppend hält,^[11] ist einfach notwendig bei 14 Nationen, die gleiche Rechte, aber eben auch eine Führungsmacht haben, an der sie nicht vorbeikommen; von denen die drei führenden Mächte zweiten Ranges mit den Subjekten identisch sind, die nicht nur im Bündnis selbst, sondern auch in Europa und in den diversen Organisationen, zu denen sich dieser Machtblock inzwischen institutionell verfestigt hat, um Führungskompetenz konkurrieren: Da laufen schon ziemlich viele gegeneinander gerichtete Berechnungen ab, bevor der einheitliche Wille des Bündnisses steht. Jedenfalls wird zum ersten Mal ein breites Publikum mit den Einzelheiten dieses Entscheidungsprozesses bekanntgemacht und erfährt, daß Deutschland und die anderen Europäer immer am Ball sind, nichts unkommentiert lassen, genuine Beiträge zum Entscheidungsprozeß auf Lager haben – und zu der sich herausbildenden Streitmacht selbstverständlich auch.

3.Wie immer, wenn sich höchste Gewalten zum Krieg entschließen und die dafür erforderlichen Vorbereitungen auf den Weg bringen, geben sie die unabweisbar guten Gründe ihres Tuns bekannt. Dazu berufen sie sich auf zwischen den Völkern geltende heilige Rechte und führen so aller Welt vor Augen, daß ihr Krieg eigentlich gar nicht im Bereich ihrer Absichten und Interessen liegt, sondern in höherem Auftrag geschieht. Für dessen Vergabe ist nach den Usancen der jüngerer internationalen Rechtsprechung an sich die Völkerfamilie selbst, in Gestalt der UNO, zuständig. Daher kommt die NATO, die sich das Mandat zum Kriegführen diesmal selbst erteilt hat, auch um die Klarstellung nicht umhin, daß ihr auch die Definitionsmacht bei der höheren moralischen Rechtfertigung ihres Gewalteinsatzes zusteht.

a) Das NATO-Selbstbestimmungsrecht in Sachen Krieg und Frieden

Kein Staat zieht in den Krieg ohne eine rechtliche Grundlage, die sein Handeln vor aller Welt als frei von Aggression und Willkür legitimiert. Das gilt für den westlichen Werte-Verein der NATO, seit es ihn gibt – Freiheit, Demokratie und Menschenrechte waren für fast ein halbes Jahrhundert lang die Rechtstitel, die sogar einen kompletten Weltkrieg geheiligt hätten. Nachdem es dank glücklicher Fügung auch ohne diesen nur noch eine Weltmacht von Rang gibt, ist – auf deren Betreiben hin – die Völkerfamilie zur Instanz avanciert, die den Rechtszustand zwischen den Völkern beaufsichtigt, Verletzungen registriert und sogar deren Sanktionierung mandatiert. Zwar ist diesbezüglich nicht wirklich die in der UNO diplomatisch versammelte Großfamilie aller Völker zuständig, sondern die wenigen, die im Sicherheitsrat festen Sitz und Stimmrecht haben; aber was die in diesem erlauchten Kreis vertretenen Mächte einstimmig beschließen und in ihren Resolutionen verabschieden, begründet einen Rechtstitel, hinter dem seiner Konstruktion nach tatsächlich so etwas stehen soll wie der einheitliche Wille der gesamten Weltgemeinschaft.

Auf dieses seit einiger Zeit eingebürgerte Procedere, sich bei der Wahrnehmung aller heiklen Fragen der Weltaufsicht – einschließlich derer von Krieg und Frieden – eines Mandats des obersten diplomatischen Weltgremiums zu versichern, hat die NATO diesmal keinen Wert gelegt. Ihr Entschluß, die Aufsicht über den Balkan im Bedarfsfall gewaltsam durchzusetzen und mit einem eigenen Krieg für eine ihr genehme politische Ordnung vor Ort zu sorgen, geht auf ihr eigenes Ermessen zurück. Sie selbst, nicht eine wie auch immer stellvertretend repräsentierte Weltgemeinschaft ist das Subjekt, das in allererster Instanz für einen Krieg, den sie führt, das Mandat erteilt. Das ist selbstverständlich die praktische Relativierung des bislang hierfür zuständigen Gremiums, aber so umstandslos brüskieren will man die liebe Weltgemeinschaft samt Russen und Chinesen doch nicht. Man wälzt zuerst vorsichtig Fragen, wie man sich die rechtliche Grundlage eines Vorhabens verschaffen könne, zu dem man sich schon längst entschlossen hat. Pseudo-praktische Erwägungen weisen der Antwort gleich die Richtung: Ein Mandat des UN-Sicherheitsrats kriegt man nicht im ersten Anlauf (Rühe, FAZ, 13.6.), was im Kosovo zu einem sehr ernsten Problem werden könne, weil die Zeit drängt und eine rasche Reaktion nicht behindert werden darf – der Wintereinbruch steht nämlich bereits vor der Tür. Dann bekennt sich der amerikanische Verteidigungsminister Cohen offen zum Prinzip: Der Wille zur Gewalt stiftet das Recht, auf das er sich dann berufen kann, so daß man die UNO überhaupt ignorieren kann. Der deutsche Verteidigungsminister drückt das so aus:

„Was einen allfälligen militärischen Einsatz der Bundeswehr im Kosovo angehe, so meinte Rühe, werde es eine breite Mehrheit im Bundestag geben. Ein Mandat des UNO-Sicherheitsrates sei dabei nicht nötig; die NATO-Verteidigungsminister seien sich darin einig, daß lediglich eine ausreichende rechtliche Grundlage gegeben sein müsse.“ (NZZ 16.6.98)

So redet die NATO darüber, ob sie sich über die UNO hinwegsetzen soll, und hat dabei deren Geschäftsgrundlage schon längst verlassen. Sie hält es offensichtlich für ihrer Macht und der Bedeutung, die sie aus ihr herleitet, wenig angemessen, im Verhältnis zur UNO die Rolle des bloßen Auftragnehmers zu spielen.^[12] Die Wortmeldungen Rühes und Cohens kümmern sich um den bislang gepflegten Gleichklang von Völkergemeinschaft und NATO nicht mehr und stellen als handfeste neue Perspektive vor, wie die NATO ihr Verhältnis zur Weltgemeinschaft begreift. Sie steht in Konkurrenz zu deren oberstem diplomatischen Gremium – und entscheidet sie praktisch für sich: Nicht die NATO läßt sich auf die Wahrnehmung höherer Angelegenheiten der Weltordnung verpflichten, sondern sie selbst verpflichtet den Rest der Welt auf alles, wofür sie sich zuständig erklärt. Aus der Macht, die sie hat und mit der sie Fakten schafft, leitet sie auch gleich die Definitionskompetenz aller höheren Rechte ab – und hat mit denen die Titel, die alle ihre praktischen Vorhaben rechtfertigen. So sorgen die NATO-Mächte dafür, daß ihre Beschlüsse nicht nur rechtlich unanfechtbar, sondern auch kein Einmischungsgegenstand der anderen Mächte mehr sind, mit denen sie im Sicherheitsrat der UNO ja noch zu tun haben.

b) Expertisen zu UNO, Völkerrecht, Moral und Rußland

So richtig Klartext über ihre Emanzipation von den bisherigen völkerrechtlich-diplomatischen Gepflogenheiten redet die NATO selbstverständlich nicht. Sie will das neue Recht zum selbstermächtigten Kriegseinsatz als eine Art Fortschreibung des geltenden Rechts gewertet wissen, die deswegen notwendig sei, weil das bisherige Völkerrecht den Anforderungen der neuen Menschlichkeit nicht mehr gerecht werde. Ein hoher NATO-Vertreter benennt die Lücke, die nach Reform verlangt: Internationales Recht hinkt der Realität oft hinterher – und daraus ergebe sich für den Kosovo eine moralische Verpflichtung zu einem militärischen Eingreifen. Wenn mit dem bestehenden Völkerrecht kein Rechtstitel zu konstruieren ist, der die NATO zum Eingreifen in die inneren Angelegenheiten Jugoslawiens verpflichtet, dann muß man nur auf das Schlachten sehen, das dort – es ist ja Krieg – stattfindet – und schon hat man die moralische Pflicht und mit der zusammen den allerhöchsten Rechtstitel, selbst mit ins Schlachten einzusteigen:^[13] Die NATO bemächtigt sich unter Berufung auf die Opfer im Kosovo der höchsten Rechte – und das sind die Menschenrechte. Die sind für sie der absolute Rechtsgrund, im Umgang mit Serbien alle völkerrechtlich-diplomatischen Gepflogenheiten aufzukündigen, die im Rechtskodex der UNO verankert sind: Mit Verweis auf die Kriegsopfer im Kosovo streichen die NATO-Mächte jedes verbindliche und sie womöglich bindende Moment eines diplomatisch noch gebotenen Respekts gegenüber der serbischen Souveränität.

Gewissermaßen die Brücke zwischen der moralischen Empörung, von der man sich zum Eingreifen beauftragen läßt, und einem als Recht unmittelbar hinkonstruierten Eingriffstatbestand bilden die Kosovo-Albaner in ihrer Eigenschaft als Flüchtlinge. Das sind diesmal nicht die üblichen Elendskreaturen, an denen man mit Zelten, Decken und Lebensmitteln sein Gewissen beruhigt. Diesmal handelt es sich um eine echte humanitäre Katastrophe, für die es nur eine einzig mögliche Abhilfe gibt: einen veritablen Militärschlag – dem jedoch das Völkerrecht im Wege steht.^[14] Daß diese Flüchtlinge – Volkstum hin, Kultur her – unter serbischer Aufsicht ein Dach über dem Kopf und zu essen hatten, ist ein abseitiger Gedanke, weil sie ausschließlich wegen ihrer Funktion interessieren, NATO-Ansprüche in zweifacher Hinsicht zu rechtfertigen: Sie verweisen auf die Menschlichkeitslücke im Völkerrecht, auf das sogar ein Diktator wie Milosevic sich berufen, das er also für sich ausnutzen kann; und sie nötigen die NATO zu der Einsicht, gegen alles Recht zur einzig durchgreifenden humanitären Hilfe greifen zu müssen, zu der Hilfe, zu der nur sie imstande und darum auch verpflichtet ist.^[15] Ernsthafte Persönlichkeiten stehen deswegen nicht an, für die NATO einen Mangel im Völkerrecht mit der Erfindung eines neuen Gremiums auszubügeln, nämlich mit einer Gemeinschaft der Gutmeinenden. Diese Gemeinschaft hat sich mit der Menschlichkeit verbrüdert und sich vorgenommen, das in die UNO-Prozedur gebannte Völkerrecht im Wege seiner Ignorierung seinem eigentlichen wahren Geist gemäß zu machen:

„Wer im Kosovo allein deswegen nicht eingreift, weil es aufgrund sachfremden russischen Polit-Schachers kein UN-Mandat gibt, der klammert sich an den Buchstaben des Völkerrechts, verletzt aber dessen Geist.“ (SZ 8.10.98)

Auf diesem Wege kommt dann doch noch der Mangel zur Sprache, den das Völkerrecht für die NATO hat: Rußland sitzt im Sicherheitsrat. Das ist insofern von Übel, als man bereits mit allergrößter Selbstverständlichkeit davon ausgeht, daß die UNO zusammen mit ihrem Sicherheitsrat ohnehin nur die Funktion hat, die NATO zu dem zu mandatieren, wozu sie selbst mandatiert werden will. Diese Funktion unterstellt, begründet allein schon die schiere Möglichkeit, ein Mandat könnte an einem russischen Veto scheitern, einen Funktionsverlust der ganzen UNO mit ihrem gesamten Völkerrecht – woraus dann zwingend folgt, daß die Präsenz der Russen im Sicherheitsrat ohnehin nur die Unterminierung dieses eigentlichen Sinns der UNO und wahren Geistes des Völkerrechts zum Zweck haben kann. Ein zweiter Schluß drängt sich unmittelbar auf: Wenn Rußland mit seinem sachfremden Egoismus schon versucht, den Kernbereich der amerikanischen Weltmachtspolitik, die NATO, zu lähmen, indem es praktisch ein Veto über die Balkan-Strategie der Allianz beansprucht (SZ, 8.10.), dann darf die ‚russische Blockade‘ nicht zu ‚Tatenlosigkeit bei Menschheitsverbrechen‘ führen. In solchen Fällen erlaube ein ‚Recht auf humanitäre Intervention‘ Militärmaßnahmen zum Schutz von Minderheiten. (Außenministerin Albright, 10.10.)

Da hilft es gar nichts, wenn Völkerrechtsexperten immer wieder zu dem Schluß kommen, daß die Intervention im Kosovo vom geltenden Stand des Völkerrechts einfach nicht abgedeckt werden kann. Der Anspruch der NATO, sich einfach selbst zu ermächtigen, ist ab sofort in der Welt und wird nicht mehr zurückgenommen. So berechnend sind die Träger dieses Anspruchs freilich schon, sich selbst die Frage der Zweckmäßigkeit vorzulegen, wann und mit welcher Schärfe sie ihn vorbringen. Denn Rußland soll der Konfrontation, zu der sich die NATO entschlossen hat, nicht mit einer heftigen Reaktion begegnen. Es soll seiner weltpolitischen Reduktion möglichst auch noch zustimmen, und das will man den Leuten in Moskau erleichtern. Man baut ihnen goldene Brücken, die aus dem unablässigen, von wechselnden Personen vorgetragenen Wechselspiel der Prinzipien Man muß russische Einwände berücksichtigen! und Man muß Rußland vor vollendete Tatsachen stellen! bestehen. Ergänzend erfolgen überhaupt nicht dezente Hinweise auf die schlechte Finanzlage dieser Macht und die Abhängigkeiten, die es zu nutzen gilt. Einbindung heißt das Rezept, Rußland Mitwirkung zu gestatten, wenn es dem Handeln der NATO nicht im Wege steht: Auch jetzt gilt noch, daß Rußland eigentlich mit in der Verantwortung ist und mitwirken müßte… Wir wollen Rußland einbinden, dürfen uns aber nicht am Handeln hindern lassen. (Rühe, FR, 26.8.)

c) Russische Diplomatie mit der Kriegsdrohung der NATO

Mitte Juni treffen sich Milosevic und Jelzin in Moskau. Einen Verbündeten hat Serbien in Rußland gewiß nicht. Der ist nämlich mit beteiligt an dem Unternehmen Druck auf Milosevic, allerdings mit dem Zusatz: als Slawenbruder.^[16] Ein Njet wäre das Letzte, was sich Rußland zu dieser Weltordnungsaffäre auf dem Balkan einfallen ließe. Seine Marginalisierung, die Erosion des Weltmachtstatus, hat Jelzin sich gefallen lassen im Tausch für Teilhabe und Mitsprache im Kreis der von ihm so bewunderten illustren Macher der Weltpolitik. Und der Westen hat ihm einiges geboten: PfP, OSZE, NATO-Rußland-Rat und schließlich sogar G-7(8) – lauter Gremien der Partnerschaft, in denen sich die formelle Anerkennung Rußlands umgekehrt proportional zu seinem tatsächlichen Einfluß auf die politische Weltverwaltung verhält. Dieser Generallinie, sich über die Teilhabe an der Weltpolitik, die andere machen, die Anerkennung einer eigenen weltpolitischen Rolle sichern zu wollen, bleibt Rußland auch hier treu. Es bestreitet den exklusiven Zuständigkeitsanspruch der Westmächte für die Regelung des Kosovo-Konflikts, indem es sich selbst zum berufenen Dolmetscher der Erpressung erklärt, mit der die NATO gegenüber Milosevic aufwartet. Das ist Rußlands alternative Interpretation der internationalen Aufsicht über den Kosovo: Man will selbst mit beteiligt sein bei der Lösung eines Konflikts, den es nur gibt, weil die NATO ihre exklusiven Eingriffsrechte auf dem Balkan reklamiert. Die slawische Solidarität, die darüber zu Ehren gelangt, besteht folglich darin, daß sich Milosevic – der Jelzin besucht, weil er sonst keinen ihm gewogenen Ansprechpartner hat – aus dem Munde Jelzins die Forderungen der westlichen Aufsichtsmächte anhören darf. So versucht die russische Diplomatie, die erklärte Feindschaft des Westens gegenüber Milosevic für sich als Stoff zu verwenden, aus dem sich die Rolle eines bei diesem Konflikt mit-entscheidenden Faktors verfertigen ließe. Sie bemüht den Schein völkisch-rassisch begründeter Sonderbeziehungen und sucht, von Slawe zu Slawe den guten Freund Slobodan zur Nachgiebigkeit in dem von den Westmächten verlangten Sinn zu bewegen. Und der läßt sich tatsächlich bewegen. Er läßt sich gegenüber Rußland auf Zugeständnisse ein, um sich so von der Feindschaft des Westens zu entlasten.^[17] Nur diese russische Diplomatie bewegt ihn zu gewissen Zugeständnissen, Rußland verwendet seine Macht gar nicht zur Bremsung der westlichen Feindseligkeit – kein Wunder, daß die NATO-Mächte vergleichsweise unbeeindruckt bleiben.

Für sie waren die Bemühungen Rußlands von vorneherein aussichtslos, da in bezug auf diese Macht das größte Problem die Weigerung Rußlands ist, einem militärischen Eingreifen zuzustimmen (Kinkel, FAZ, 13.6.). So bleibt Rußland eben doch auf einer Verweigerungspolitik hocken, die seine Abmachungen mit Serbien wertlos macht.^[18] Allerdings: Benutzen läßt sich die Nachgiebigkeit von Milosevic, die er gegenüber seinem slawischen Bruder gezeigt hat, durchaus. Erstens entnimmt der Westen ihr die erfolgreiche Wirkung seiner Kriegsdiplomatie der eskalierenden Drohung und damit auch einen neuen Stand der Kalkulation mit dem Gegner: Serbien hält sich nicht nur an das Gebot der zurückhaltenden Kriegsführung, es anerkennt auch einen weiteren Schritt der Einmischung; es führt den Kampf um die nationale Selbstbehauptung unter den Augen internationaler Beobachter, die wie mobile Botschaften auf seinem Kriegsschauplatz herumreisen und nach den feststehenden Rechtstiteln Ausschau halten, die weitergehende Eingriffsmaßnahmen begründen. Zweitens – die Rolle Rußlands betreffend – läßt sich der erfolgreich ausgeübte Druck auf Milosevic auch als gelungene Einbindung Rußlands lesen. Daher treten die aggressiven Töne in der Debatte um die ausreichende rechtliche Grundlage ein wenig in den Hintergrund, und während der nächsten Wochen votieren etliche westliche Politiker wieder vermehrt für ein UN-Mandat, das den militärischen Schlag der NATO gegen Jugoslawien unbedingt rechtfertigen müsse. Dem soll Rußland endlich auch zustimmen, wo es sich doch schon in dessen Vorfeld so nützlich gemacht hat. Das ist der Stand Anfang Juli.

4. Die Separatisten der UCK „befreien“ knapp die Hälfte des Kosovo von der serbischen „Fremdherrschaft“ und interpretieren ihren Kriegserfolg als Auftakt, die gerechte albanische Sache endlich auch über die Landesgrenzen hinweg zu verfolgen. Auf Gegenliebe der Aufsichtsmächte stoßen sie dabei allerdings nicht. Diesen Umstand interpretiert Milosevic seinerseits als Chance, die Gegenoffensive, zu der er sich zur Rettung seines Staatsgebietes veranlaßt sieht, könne mit einer gewissen Duldung seitens der NATO-Mächte rechnen. Wie sehr er sich damit verrechnet, wird ihm kriegsdiplomatisch zu verstehen gegeben.

a) Die UCK und der Umgang mit einem neuen Machtfaktor im Kosovo

Die UCK hat bei der Destabilisierung des jugoslawischen Südens sehr ordentliche Arbeit verrichtet. Diese nützliche Funktion, die sie für die auswärtigen Mächte erfüllt, bringt es jedoch mit sich, daß zusammen mit der Macht, die die Separatisten sich erobert haben, auch der Rechtsstandpunkt an Gewicht gewinnt, für den sie kämpfen. Aus der neuen Position, die sie sich militärisch erstritten haben, leiten sie daher ab, wie sie demnächst für ihre Sache zu kämpfen hätten: Auch Albanien und Mazedonien könnten sie in ihren Krieg hineinziehen, Waffen und sympathisierende (Groß-)Albaner stünden ihnen in beiden Ländern genug zur Verfügung.^[19]

Serbien seinerseits steht vor der Alternative, den Kosovo als Teil seines Hoheitsgebiets gleich abzuschreiben – oder sich zumindest die militärische Hoheit über diesen Landstrich zurückzuerobern. In Belgrad entschließt man sich zu einer Gegenoffensive, wobei man damit kalkuliert, daß die Kriegsziele der UCK von den Aufsichtsmächten nicht mitgetragen werden. So wenig sich Milosevic darin täuscht: Die Erlaubnis zur unbeschränkten militärischen Handlungsfreiheit haben die Aufsichtsmächte ihm deswegen keineswegs erteilt. Diese registrieren die Erfolge, die er bei der Zurückdrängung der UCK erzielt,^[20] aufmerksam unter dem Gesichtspunkt, daß sie einen für die NATO durchaus nicht unerwünschten Effekt nach sich ziehen: Der Machtfaktor UCK verliert an Gewicht, und damit werden auch seine unpassenden Ambitionen, das Projekt einer albanischen Unabhängigkeit auszudehnen, zurückgestuft. Es ist einfach praktisch, daß Milosevic auf seine Weise auch so etwas wie politische Überzeugungsarbeit leistet: Der Drang der UCK nach Unabhängigkeit müsse eingedämmt werden, nach ihren militärischen Rückschlägen sei das leichter geworden. (NZZ, 27.7.) Es kommt auch zu einigen ermutigenden Begegnungen mit Milosevic; der Sprecher der Troika schließt sogar ein Eingreifen der NATO vorerst aus, wieder mit Hinweis auf die militärischen Schwierigkeiten. Den Umstand, daß die NATO mit ihrer Kriegsvorbereitung noch nicht zum Abschluß gelangt ist, nutzen die EU-Staaten auf ihre Weise, entdecken Ermutigendes bei Milosevic, winken mit einer vagen Aussicht auf eine Verzögerung der eigenen Mobilisierung – und verschaffen sich so ein diplomatisches Gegengewicht zur Übermacht der amerikanischen Pendeldiplomatie. Zwischen einer Beschränkung des lästigen Drangs nach Unabhängigkeit und der Beseitigung der Quelle dieses Drangs unterscheiden die Europäer freilich sehr gut. Letzteres ist keinesfalls gestattet, daher gehen ihnen die militärischen Erfolge Serbiens sehr schnell zu weit und sie fordern die Einstellung der Offensive; eine Befriedung des Kosovo und die Tilgung der von der UCK ausgehenden Destabilisierung kommt für sie keinesfalls in Frage.

Serbien ist der EU nicht zu Gefallen und setzt seine Offensive fort, und das beschleunigt eine einheitliche Meinungsbildung in der NATO erheblich. Erst droht Amerika mit einem Militärschlag, dann die NATO als ganze. Die ansatzweise versuchte Eigenmächtigkeit der EU, sie könne – Serbien müsse nur mehr auf sie hören – das Tempo der Mobilisierung bestimmen, löst sich auf in die Frustration der NATO über eben dieses Tempo. Das muß nämlich erheblich beschleunigt werden: Einsatzpläne und Optionen stehen nun wieder im Vordergrund; Rühe bietet zum ersten Mal 14 Tornados an; Clinton, Kohl und Chirac verständigen sich am Telefon; an die NATO-Staaten ergeht die Aufforderung, Truppenkontingente anzumelden. Die Konkurrenzgeplänkel haben „Frustration“ gestiftet – die wird durch den weiteren Aufbau der „Drohkulisse“ abgebaut. Mitte August weiß die NATO wieder, daß Milosevic es zu weit getrieben hat und zur Vernunft gebracht werden muß; der Umgang mit dem Unabhängigkeitswillen der Kosovo-Albaner ist das Nebenproblem.

b) Aufmarsch der NATO und Kriegsdiplomatie

„Act warn – act request – act ord“ sind die Schritte, in denen die NATO-Staaten einen Kampfverband zusammen- und dem Kommando des NATO-Hauptquartiers unterstellen. Sie umfassen die geordnete Abfrage bei den Mitgliedern, welche Streitkräfte sie abstellen wollen.^[21] Die militärische Macht, über die sie gebietet, weiß die NATO allerdings schon vor dem Einsatz zu nutzen. Sie stellt ihrem Gegner den Militärschlag, den sie vorbereitet, mit dem Bild einer ablaufenden Uhr vor Augen. Sie teilt dem Gegner mit, in welcher Stärke und wo sie sich aufstellt, listet die Ziele auf, die sie für militärisch bedeutsam hält, und benennt auch ziemlich genau den Zeitpunkt ihres Angriffs, um ihn zur Vernunft zu bringen. Diese Vernunft besteht darin, mit der Drohung des Kriegs Kriegsresultate zu erzwingen.^[22] Diese Kriegsdiplomatie – coercive diplomacy im amerikanischen Fachjargon – zielt mit der Drohung der Zerstörung des Gegners auf die Beugung seines Willens; der kann sich die glaubwürdig angedrohten Zerstörungen ausrechnen und sich fragen, ob er sie hinnehmen will. Darin ist eine gewisse Anerkennung des Gegners enthalten: Er kann mitentscheiden, inwiefern er durch die selbständige Erfüllung des Diktats, sich selbst zu entmachten, dem Krieg entgehen kann, und es wird ihm angeboten, über das Ausmaß seiner Entmachtung zu verhandeln. Das ist Abschreckung – nicht in dem banalen Sinn, einen Gegner von einem Angriff abzuhalten, sondern in dem Sinn, ihm das Maß an Gewalt vorzugeben, über das er überhaupt verfügen darf. Mehr Positives, also wie und wohin das von ihr unter Abschreckung gestellte Gemeinwesen zu regieren ist, hat diese herrschaftliche Macht nicht anzubieten – ihre Kontrolle darüber, wie die gegnerische Macht ihre Gewalt gebraucht, genügt ihr erst einmal. Alles weitere wird sich zeigen.

Dieser erste Zweck ist mit der act ord am Abend des 13. Oktober erreicht. Der zweite, mindestens ebenso wichtige, ist schlicht und einfach der, daß sich damit die NATO-Staaten auf die Zusammensetzung der Streitmacht und ihre jeweilige Beteiligung daran geeinigt haben. Die 430 Flugzeuge und die Schiffsmacht werden, wenig überraschend, zum Großteil von den USA gestellt; die anderen Staaten tun das Ihre, mit ihren Fliegern, Schiffen und dazugehörigem Personal angemessen repräsentiert, ganz vorne mit dabei oder auf demonstrativer Distanz – je nachdem, wie sie ihre Leistung fürs Bündnis und den Nutzen des Bündnisses für sich ausrechnen wollen.

Da Serbien auf die Eskalation der Abschreckung nicht mit Einlenken reagiert, sondern sich auf einen Angriff vorbereitet und seinerseits droht, versieht die NATO US-Unterhändler Holbrooke mit dem Mandat zur ultimativen Drohung und schickt ihn nach Belgrad.

c) Eine „heftige Reaktion“ Rußlands

Während sich die NATO auf den Militärschlag vorbereitet, hört man aus Moskau, daß man dort einem militärischen Eingreifen „keinesfalls zustimmen“ werde. Diese heftige Reaktion zieht fieberhafte Bemühungen nach sich, doch noch zu einem Kompromiß zu finden und Rußland zur Zustimmung zu bewegen. Mit großem öffentlichen Aufwand wird so getan, als müsse unbedingt um eine Übereinkunft in der UNO gerungen werden.^[23] Zum Schluß, nach langem Wälzen der UNO-Charta, findet sich das Kapitel VII, mit Hilfe dessen sich eine Resolution 1199, die im Sicherheitsrat beschlossen wird, schnitzen läßt. Deren Inhalt läßt sich aus ihren widersprüchlichen Interpretationen zusammensetzen: Für den russischen Außenminister Iwanow ergibt sich aus ihr die Verpflichtung zur Streitschlichtung über kollektive Verpflichtungen, also ein besonders heftiges Suchen nach einer politischen Lösung und der Ausschluß von Gewaltanwendung; NATO-Generalsekretär Solana ist hingegen der Meinung, die Resolution reiche für einen Militärschlag aus und sei so gut wie ein Ultimatum.^[24] Drei Tage später verständigt er sich mit sich selbst darauf, daß die NATO in jedem Fall handeln könne und werde, UN-Mandat hin oder her, also auch ohne. Das sagen die USA schon lange, Großbritannien auch, Frankreich und Deutschland – stellvertretend für die, die zögerten – schließen sich dieser Auffassung endgültig an. Die heftige Reaktion Rußlands bleibt genau dieselbe wie bisher – entschiedener Widerstand im Sicherheitsrat.

Dorthin gelangt der Casus aber nicht. Die NATO ergänzt den großen diplomatischen Ringkampf um das Zustandekommen der Resolution durch Zurückhaltung an anderer Stelle und umgeht die offene Konfrontation mit Rußlands Veto im Sicherheitsrat. Sie läßt einerseits keinen Zweifel daran, daß sie auf den russischen Willen keine Rücksicht nimmt,^[25] und ignoriert jeden Rest einer russischen Weltmachtposition. Sie honoriert andererseits den Überrest derselben, wie er in der UNO-Position Rußlands repräsentiert wird: Ihr gutes Recht, Veto zu sagen, bestreitet die NATO den Russen keineswegs. Das taugt erstens zum Widerstand gegen eine NATO nicht, die sich gerade von jeder bindenden Verpflichtung auf Voten des Sicherheitsrats freigemacht hat. Es drückt zweitens aus, daß sich Rußland mehr und anderen Widerstand gar nicht erlauben will, womit drittens auch eine verbindliche Auskunft über die russische Fähigkeit zum Widerstand gegen die NATO erteilt wird.^[26] Wenn es gefragt werden würde, könne Rußland durchaus sein Veto einlegen – und mit diesem Angebot, immerhin sein Gesicht zu wahren, ist für die NATO das Thema beendet.

Eine weitere zweifelhafte Ehre kann Rußland dann auch noch verbuchen: Es taugt mit seinem Pochen auf Mandatierung der NATO als Konkurrenzmittel im Bündnis. Keine einzige NATO-Macht will sich von UNO und Rußland noch vom militärischen Eingreifen abhalten lassen. Aber mit der berechnenden Berufung auf Rußland läßt sich eine Gegenposition gegen die USA aufmachen, die aus ihrer Ablehnung der UNO ja von Anfang an kein Hehl machten. Selbstverständlich versäumt es kein Partner, alles, was er Eingehen auf russische Bedenken nennt, in Moskau als Entgegenkommen gegenüber Rußland zu verkaufen, in Washington jedoch mit der wertvollen Bündnisleistung aufzuwarten, eine russische Gefahr beseitigen zu wollen. Die diversen Mitteilungen, wie weit man Rußland jetzt schon zum Entgegenkommen bewegt habe oder nicht, wie wenig abgeschlossen die Suche nach einer gemeinsamen rechtlichen Grundlage sei, wie sehr Europa – das es hierbei übrigens auch zu ein paar konkurrierenden Initiativen bringt – auf seinen besonderen Draht zu Moskau achten müsse, würden eine ganze Seite füllen. Noch eine Seite ginge drauf für die Meldungen über den schleppenden Gang, bündnisinterne Hindernisse, die immer andere aufbauen, über naiven Glauben an Milosevics Versprechungen – wieder die anderen – und über die eigene Bereitschaft und Ungeduld, jetzt endlich zuzuschlagen.^[27] Schlußendlich spitzt sich der Diskussionsprozeß Mitte September im Vorwurf Amerikas zu, Europa würde zu wenig tun, woraufhin Europa beleidigt antwortet, es würde doch die Hauptlast – Flüchtlinge – tragen. Außerdem erinnert es sich wieder pfiffig an seine alte OSZE-Idee, treibt sie weiter und ernennt anstelle des von der OSZE nominierten Gonzáles, der aus welchen Gründen auch immer nicht zum Zuge kommt, einen eigenen Kosovo-Beauftragten. Dessen Aufgabe sei es nicht, die Pendeldiplomatie Holbrookes zu konterkarieren, sondern Koordinationsaufgaben zu leisten, damit sich Pilgerfahrten nach Belgrad und Pristina erübrigen. (SZ, 28.9.)

c) Kleines Zwischenspiel: „Irritationen“ aus Frankreich

Doch auch ohne Bezug auf Rußland bietet das UN-Mandat Stoff für die interne Diplomatie, die es sogar fast zu einem Eklat gebracht hat, wie einer Verlautbarung aus NATO-Kreisen zu entnehmen ist:

„In NATO-Kreisen heißt es, Frankreich lehne ein Handeln ohne entsprechende Resolution des Sicherheitsrates nicht zuletzt deshalb ab, weil es keinen Präzedenzfall schaffen wolle, der im Zusammenhang mit dem neuen strategischen Konzept, das sich die NATO zulegen will, dem Bündnis eine Handlungsmöglichkeit gegen das französische Veto im Sicherheitsrat schaffen könne. Wie groß die Spannungen in dieser Frage sind, läßt sich aus einer Bemerkung Cohens schließen. Er warnte die europäischen Verbündeten davor, das Bündnis an einem Eingreifen im Kosovo zu hindern. Sollten sie das aber tun, so berge dies die Gefahr, daß sich Amerika völlig zurückziehe und es den Europäern alleine überlasse, mit den Folgen dieser Verweigerung fertig zu werden.“ (FAZ, 25.9.)

Im Unterschied zu den USA und Großbritannien will Frankreich sein Vetorecht im Sicherheitsrat nicht so ohne weiteres seiner NATO-Mitgliedschaft und den Verheißungen eines selbstgeschaffenen Eingriffsrechts unterordnen. Dies um so mehr, als mit dem neuen strategischen Konzept innerhalb der NATO eine Diskussion in Gang gekommen ist, ob und inwiefern dieses Eingriffsrecht nicht gleich auf die ganze Welt ausgedehnt werden sollte.^[28] Frankreich, das sich die Sonderrolle einer gebremsten bzw. teilweise verweigerten Mitarbeit in den Militärstrukturen der NATO deswegen herausnimmt, weil es mit der US-Vormacht nicht zufrieden und erster Verfechter des europäischen Gewichts ist, steht auch dieser Machtausweitung der NATO distanziert gegenüber. Der angestrebten Verschiebung der Kräfteverhältnisse innerhalb der NATO, dem Versuch, deren Potenzen auch einmal für europäische Ansprüche und Vorhaben zu funktionalisieren, also auch die USA darin einzubauen, droht ein Rückschlag: Eine weltweite Gültigkeit der NATO-Doktrin, eine freie Handhabe der einmaligen Abschreckungskraft, befestigt die Vorherrschaft der US-Macht, da die als einzige schon jetzt weltweit politisch und militärisch präsent ist. Aus diesem Grund sperrt sich Frankreich – formell in Übereinstimmung mit Rußland, der Sache nach aus ganz anderen Gründen – gegen die Umgehung des Sicherheitsrates, spricht deswegen von einem bedenklichen Präzedenzfall. Dem Versuch Frankreichs, seinerseits die künftige Entwicklung der NATO zu präjudizieren, indem es sich nämlich auf seinen Status als Sicherheitsratmitglied versteift und damit den konkreten Entscheidungsprozeß für den Fall Kosovo blockiert, setzen die USA eine harte Drohung entgegen: Abzug der eigenen Truppen. Das ist der methodische Hinweis auf eine Blamage, die sich Europa einhandeln würde, wenn es angesichts der erreichten Dimensionen des Balkan-Konflikts auf sich alleine gestellt wäre. Präzedenzfall hin oder her, Frankreich gibt seine Verweigerungshaltung auf. Freilich nur, um nicht viel später nachzuschieben, daß es die ganze Angelegenheit weiterhin als einen Einzelfall betrachte, also auch weiterhin von Fall zu Fall über sein Mitmachen entscheiden werde.

Ein gewisses Entgegenkommen legt auch Amerika an den Tag, indem es sich darauf einläßt, die UNO vorkommen zu lassen. Nachdem es sich lange genug gegen eine Berufung auf das Kapitel VII gesträubt hat, stimmt es der besagten Resolution 1199 zu – es steht ja fest, daß durch sie nichts behindert wird. Mit dieser diplomatischen Geste bekunden die USA die Bereitschaft, keinen Alleingang unternehmen zu wollen. Wenn sie schon laufend Vorschriften machen, wollen sie sich schon auch weiterhin auf das Grundkonzept einer gemeinsam ausgeübten Weltmachtsverantwortung verpflichten lassen und erbringen dafür den Nachweis ihres Willens zur UNO-Kompatibilität – wenn auch mit Hängen und Würgen. Als Gegenleistung danken die Partner mit dem Abschluß der UNO-Debatte – zumindest für diesen Abschnitt – und versichern, daß nunmehr die ausreichende rechtliche Grundlage gefunden, nämlich hergestellt worden ist.^[29]

Jedes NATO-Mitglied – bis auf Amerika und Großbritannien – nimmt anschließend noch einmal seine Gelegenheit wahr, Vorbehalte gegen die Intervention anzumelden, und das eine oder andere nimmt sich sogar heraus, noch einmal die rechtliche Grundlage zu bemängeln. Deutschland braucht zwei Extra-Tage. Nationen aus der dritten und vierten Reihe, die wissen, worin ihre regionale Verantwortung besteht, wenn sie sich auch künftig mit der NATO gut stellen wollen, geben ihre zögerliche Haltung auf: Rumänien, das zwar keinen Konflikt mit Serbien hat, und Ungarn, trotz oder wegen seiner Sorgen um seine Minderheiten in der Vojvodina, auf jeden Fall aber im Besitz von Schutzgarantien aus Washington und Brüssel, stellen ihren Luftraum zur Verfügung, Mazedonien schiebt die Bedenken bezüglich seiner prekären Minderheitenlage auf die Seite und hat keine Einwände mehr, sich als Startbasis für kommende Unternehmen zur Verfügung zu stellen. Dann steht in der Zeitung: NATO-Botschafter billigen Detailpläne, NATO-Truppen sind einsatzbereit, Cohen: Die Sache muß in einer Woche erledigt sein.

Damit sind die politischen, rechtlichen und militärischen Konsequenzen fertig.

d) Reibungslose Bewältigung einer „Übergangssituation“ in Deutschland

Ein wenig künstliche Spannung schlägt dann noch Deutschland aus seinem Regierungswechsel heraus. Wenn man will, kann man die interessante Frage erörtern, ob nicht ein Wechsel vielleicht Sand ins Getriebe bringt, da die Neuen sich ja erst einfinden müssen; womöglich sehen sie sogar die Lage auf dem Balkan und in der NATO – Grüne! – ein wenig anders als ihre Vorgänger. Die neue Regierung macht, was sie auch sonst macht: Sie legt größten Wert auf Kontinuität, die aber von ihr ganz unverwechselbar hergestellt sein will. Die alte Regierung hat Vorratsbeschlüsse hinterlassen, es findet auch eine harmonische Staffelübergabe von Kohl/Kinkel an Schröder/Fischer statt – aber selbstverständlich kennt die neue Regierung keinen Automatismus. Schröder/Fischer fliegen nach Washington mit dem festen Willen, Deutschlands Mittäterschaft zu bekräftigen, aber der Zufall, neu am Ruder zu sein, muß auch ausgekostet werden. Es gibt verfassungsrechtliche Bedenken, da der neue Bundestag noch nicht konstituiert ist, und überhaupt muß ein Rechtsstaat solche Probleme des Übergangs genau analysieren. Clinton ist so freundlich, Verständnis für diese deutsche Übergangssituation zu äußern, es sei aber Eile geboten. Das mit der Eile hören seine deutschen Freunde nicht so gern, weil sie ihre rechtzeitige Zustimmung schon selber terminieren wollen. Somit kommt es zu der erfreulichen Situation, daß Deutschland als letzter NATO-Staat sein Einverständnis erklärt. Die Grünen hätten hochwertige moralische Einwände gegen einen Bundeswehreinsatz out of area, aber sie haben eine Regierungsbeteiligung, auf die kein fundamentalistischer Schatten fallen darf; schweren Herzens fügt sich die Mehrzahl der Fundis der geplanten Methode von Friedenserzwingung und -erhaltung, natürlich nicht ohne hinzuzufügen, daß eigentlich und im Prinzip das Völkerrecht viel bessere Argumente wüßte.^[30]

III. Das Abkommen vom 13. Oktober

1. Nach allem komplizierten Hin & Her ist die NATO exakt im Zeitplan geblieben. Ein letztes Mal teilt sie ihrem Gegner mit, was sie ihm an empfindlichen Schlägen zugedacht hat, und informiert ihn darüber, daß er militärisch chancenlos ist. Er darf nunmehr endgültig und verbindlich entscheiden, ob er seine Niederlage im Krieg miterleben will oder nachgibt. Milosevic läßt sich überzeugen.

Am Abend des 13.Oktober legt Holbrooke act ord und den beschlossenen großen Luftschlag in Belgrad vor. Daraufhin werden die Verhandlungen, die sich zuletzt schon über 50 Stunden erstreckten, produktiv. Milosevic erklärt sich einverstanden mit

• der Einstellung der Kampfhandlungen und dem Rückzug regulärer Truppen sowie der Sonderpolizei;
• der Stationierung von 2000 Beobachtern, Verifikatoren der OSZE, die das überwachen;
• einer Überwachung des Rückzugs durch unbewaffnete Aufklärungsflugzeuge der NATO;
• der Untersuchung von Kriegsverbrechen durch internationale Gerichtsorgane;
• dem freien Zugang für humanitäre Organisationen;
• der Aufnahme von Verhandlungen mit den Kosovo-Albanern, die das Ziel ihrer Autonomie verfolgen.

Diesem Abkommen schließen sich später noch Ausführungsbestimmungen an; ein Abkommen mit der UCK gibt es nicht.

Die NATO hat ihr entscheidendes Ziel erreicht. Mit und in ihrer internen Konkurrenz hat sie es dazu gebracht, daß sie im Kosovo als Aufsichtsmacht zuständig ist, und hat dort fest einen Modus etabliert, mit dem sie ihre Zuständigkeit wahrnimmt. Ihres unmittelbaren Einmarsches bedurfte es hierfür nicht. Die Gewaltmaschinerie hält den strategischen Raum um Restjugoslawien besetzt, vor Ort ist die OSZE ihr Auge und Ohr. Diese hält den praktischen Fortgang des „Paradoxons“ unter Kontrolle, daß die NATO mit einer Staatsgewalt über deren eigene, freiwillig zu vollziehende Teil-Entmachtung kontrahiert hat.

Die Öffentlichkeit begreift diesen Erfolg nicht. Sie weiß mit dem Ergebnis nichts Rechtes anzufangen und schwankt zwischen ‚enttäuscht‘ bis ‚maßlos enttäuscht‘. Ihr ansonsten ganz intaktes parteiliches Urteilsvermögen wird durch ihre kriegsmoralische Gesinnung derart getrübt, daß sie den Erfolg der NATO glatt als Nachgeben deutet. Weil es den Machthaber in Belgrad noch immer gibt; weil er in Gestalt der Vereinbarung mit der NATO als solcher sogar noch anerkannt und respektiert worden ist, beziehen sie sich nicht auf das, was Milosevic mit seiner Unterschrift besiegelt hat, sondern entdecken den Umstand, daß er etwas unterschreiben durfte, als Versäumnis des eigentlichen Zwecks, um den es der NATO doch hätte gehen müssen.^[31]

2. Der herrschaftliche Sonderstatus, den der Kosovo nunmehr besitzt, bereinigt keine einzige der dort offenen Gewaltfragen. Zusätzlich zu diesen gibt es dort nun auch noch die zwischen der NATO und Rest-Jugoslawien. Das hat es jetzt mit der Abschreckungsmacht der NATO auf eigenem Boden zu tun, obwohl auf dem kein einziger NATO-Soldat steht.

Im Kosovo hat die NATO der Bundesrepublik Jugoslawien eine Lizenz zur Herrschaft erteilt. Sie schreibt ihr den Gebrauch ihrer Gewalt vor und überwacht die Einhaltung ihrer diesbezüglichen Vorschriften durch Verifikatoren. Das Zugeständnis, das dabei Serbien gemacht wird, besteht darin, daß zwischen seinen normalen Streit- und Ordnungskräften und solchen, die die Unterdrückung ausüben (NZZ, 23.10.), unterschieden wird, erstere also den Respekt genießen, Gewaltmittel einer Souveränität zu sein. Die souveräne Verfügungsgewalt über sie hat jedoch Grenzen. Die NATO bestimmt den Umfang der regulären Truppen und der Sonderpolizei, die im Kosovo bleiben dürfen – sie werden auf den Stand vor Ausbruch der Krise gebracht. Serbien hat überzähliges Truppenmaterial in Kasernen zurückzuziehen und darf es nur nach Voranmeldung bei der OSZE zu Übungen ausrücken lassen. Es unterliegt ferner der Genehmigungspflicht, an welchen Straßenkreuzungen es Ordnungskräfte aufstellen darf. Die Souveränität Serbiens ist nicht vollständig beseitigt; nur ihrer Ausübung sind Grenzen gezogen, wobei die Leistung des Vertragswerks genau darin besteht, daß das Kontrollregime der NATO in Form einer souveränen Selbstbeschränkung Serbiens exekutiert wird. Daher ist Serbien auch für die Sicherheit der „Kosovo Verification Mission“ (KVM) verantwortlich und haftbar zu machen. Wann und wie das Kriterium der übertriebenen Gewaltanwendung zur Anwendung kommt oder sich die Serben des unzureichenden Schutzes schuldig machen, bestimmen die OSZE und die dahinterstehende NATO; an die UCK – mit der sie kein Abkommen geschlossen haben – haben sie Warnungen ergehen lassen.^[32]

So haben die westlichen Aufsichtsmächte ihre Macht an die Stelle der serbischen gesetzt und Restjugoslawien teil-entmachtet. Über die Region im Kosovo erlassen sie im Prinzip ein Gewaltverbot, wobei den Serben ein Grundbestand an hoheitlicher Gewalt überlassen wird, deren Reichweite und Anwendungsformen reglementiert sind und beaufsichtigt werden. Mit einem Kampfgeschehen niederer Intensität rechnet man weiterhin. Nur ist in dieses nunmehr die NATO unmittelbar involviert: Nicht als Partei, sondern als Über-Partei, die von jeder Aktion der Kombattanten ihr Aufsichtskonstrukt tangiert und sich zu entsprechenden Reaktionen herausgefordert sieht.

Die NATO hat ihre Gewalt nicht unmittelbar vor Ort disloziert, sondern auf andere Weise für ihre Präsenz gesorgt. Das Ultimatum wird aufrechterhalten. Jugoslawien tritt in einem eigenen Abkommen die Lufthoheit über den Kosovo ab. Dort unterstützen die unbewaffneten Aufklärungsflugzeuge der Operation Adlerauge die Kontrolle des serbischen Truppenrückzugs. Unter den Optionen, die der Militärausschuß erarbeitete, war auch der Einsatz von Bodentruppen bis zu 60000 Mann vorgesehen. Nachdem jedoch die USA die Idee negativ beschieden, fand sich kein weiterer Interessent. Andererseits ist es sich die NATO jedoch schuldig, hinter ihre Verifikatoren eine angemessene Gewalt zu setzen. Die Bildung einer Schnellen Eingreiftruppe, von verschiedenen NATO-Staaten gestellt und in Mazedonien stationiert, schützt zwar nicht das Leben dieser Leute. Sie droht aber serbischen Streitkräften und der UCK bei eventuellen Übergriffen Bestrafung an. Milosevic soll also seine Kontrolleure wie Bürger schützen, die seinem Recht unterstellt sind. Insgesamt zeigen sich Vertreter von NATO und OSZE in Belgrad sehr unzufrieden mit der Ausführung des Abkommens. Gleichwohl wird act ord außer Kraft gesetzt – ein Militärschlag bedarf also eines neuerlichen Beschlusses der NATO-Botschafter – und die USA ziehen einen Flugzeugträger ab, was allgemein als Milderung des Drucks angesehen wird.

Einsicht und Wohlverhalten der serbischen Seite bleiben ständiger Überprüfung unterzogen. Rußland bleibt selbstverständlich eingebunden, wird eingeladen, an dieser Überprüfung teilzunehmen – und greift prompt zu. Mit der Zurichtung der jugoslawischen Hoheit hat es eben keine Probleme, die kleine Episode mit seinem Veto-Recht im Sicherheitsrat ist schon vergessen. In Kreisen der NATO aber offenbar nicht. Dort nimmt man sich vor, zukünftige Problemfälle schon im Vorfeld zielführend zu bereinigen: Es sei noch lange nicht alles ausgereizt, schließlich könne auch Rußland kein Interesse daran haben, den Sicherheitsrat dauernd zu umgehen – eine absichtliche Verwechslung von Aktiv und Passiv –, weil es dann künftig auch auf anderen Gebieten womöglich kein Mitspracherecht mehr habe. (Ein Vertreter des französischen Außenministeriums, FAZ, 26.10.) Die Herrschaft, die von Milosevic im Kosovo ausgeübt wird, besteht darin, beständig seinen Willen und seine Fähigkeit zur Mitarbeit an dem über sich eingerichteten Kontrollwesen unter Beweis zu stellen: Das ist der Dauerauftrag, an dem er sich zu bewähren hat. Das Verhältnis, das die Aufsichtsmächte zwischen ihrer Gewalt auf der einen und den Mächten vor Ort auf der anderen Seite eingerichtet haben, wird Milosevic so schnell nicht mehr los. Er darf dabei die Funktionen eines Statthalters der westlichen Aufsichts- und Kontrollinteressen wahrnehmen – ein Angebot, das er angesichts der Abschreckungsmacht der NATO einfach nicht ablehnen kann –, und so wird aus dem Kosovo eben doch (noch) kein Protektorat. Auf den Statthalter verläßt man sich dabei freilich nicht. Die genaue Überwachung der Einhaltung aller Paragraphen des Abkommens besorgen der amerikanische NATO-Oberbefehlshaber, auf den die authority übergegangen ist, und der ihm assistierende deutsche General, vorerst die einzigen Ansprechpartner, die Milosevic zur Verfügung stehen. Die zwei Überwacher denken und handeln in militärischen Kategorien, d.h. sie gehen davon aus, daß Milosevic unter den gegebenen Auflagen seine Gewalt – auch mit den Mitteln der Kriegslist – möglichst intakt halten will. Das untersuchen sie, setzen Schranken und sprechen Verbote aus; und sie übermitteln ihren Rapport an die politischen Instanzen, die daraus ihre Schlüsse ziehen, ob auf die weitere Mitwirkung Milosevic an seiner eigenen Entmachtung zu bauen ist oder nicht. Allseits wird damit gerechnet, daß weitere Widerspenstigkeiten des jugoslawischen Machthabers zu erwarten sind. Kritische Meinungen – nicht nur der demokratischen Öffentlichkeit – gehen davon aus, daß man ihm nun sogar einen gewissen Schutz verschafft habe. Ähnlich wie Saddam H. könne er nun erst recht sein Volk drangsalieren.

4. Auch wenn die NATO ihren Krieg gar nicht hat führen müssen: Das Recht des Siegers gebührt ihr gleichwohl, und von dem macht sie entsprechend Gebrauch. Nicht, um den Moralisten aller Welt eine Gefälligkeit zu erweisen. Sondern weil sie an der Moral die Titel schätzt, die zu Gewalt berechtigen.

Im Kosovo gelten zwei Sorten Recht. Die Tätigkeit diverser Untersuchungskommissionen, die schon zuvor mit halber oder ganzer Zustimmung Serbiens, manchmal auch ohne,^[33] nach Kriegsverbrechen, Massakern und überhaupt nach Verbrechen gegen die Menschlichkeit geforscht haben, wird generalisiert. Die serbische Hoheit ist jetzt mit moralischen Maßstäben konfrontiert, die in den Rang eines ihr selbst übergeordneten Rechts erhoben sind, bei dessen Ausübung sie dem Abkommen gemäß mitzuwirken hat und bei dem sie gewärtigen muß, selbst von ihm belangt zu werden. Erste Andeutungen, auch Milosevic sei vor einer Anklage vor dem Kriegsverbrechertribunal in Den Haag nicht sicher, folgen prompt. Das Tribunal beantwortet die Frage nach seiner Zuständigkeit gleich selbst, indem es die Einreise in den Kosovo beantragt, um seiner Tätigkeit lege artis nachgehen zu können. Serbien verweigert die Einreise, da kein Krieg stattgefunden habe. Das Kriegsverbrechertribunal droht daraufhin, Jugoslawien auf die Liste der Schurkenstaaten zu setzen, was mehr als nur ein moralisches Verdikt ist. Das wäre der endgültige Schlußpunkt unter den prinzipiellen Unrechtsverdacht gegenüber der serbischen Hoheitsausübung im Kosovo und überhaupt, der mit der Berufung aufs Menschenrecht immer gemeint ist. Den behalten sich die Aufsichtsmächte selbst vor.

*

Soweit hat es also der Fortschritt der westlichen Balkan-Politik gebracht. Die widerstreitenden nationalen Rechte, die den Kosovo zum Schauplatz eines Krieges machten, stehen sich nach wie vor unversöhnlich gegenüber, vor Ort bleiben alle Gründe intakt, die ihn zum berühmten Pulverfaß auf dem Balkan gemacht haben. Nur haben sie ihren obersten Bezugspunkt in der Macht, die sich im Kosovo zum eigentlichen Souverän aller Rechtsstandpunkte erklärt hat. Das also ist die Befriedung, die das westliche Militärbündnis durchgesetzt hat: Noch ein Stück Balkan, auf dem sich das Kollektiv der westlichen Aufsichtsmächte als Subjekt der Gewalt etabliert hat. Damit ist auch die humanitäre Katastrophe im Kosovo beendet.